内容提要 本文采用个人主义与集体主义相结合的分析方法，利己与利他相融合的行为假设，认为人类生活的政治领域是一个委托——代理装置，而不是一个政治市场，从而得出了与公共选择学派不同的结论。文章认为，一个人的偏好束可区分为公共偏好区与非公共偏好区两部分，存在公益性偏好与私利性偏好两种不同性质的偏好，公益性偏好是组织形成的基础，一批具有相同公益性偏好的人构成组织的核心，即组织核。政府应由具有强公益性偏好的人组成，这些具有强公益偏好的人就是公共决策型人力资本，公共决策型人力资本的形成与配置机制构成公共决策的微观基础。制度的制订与实施是政府公共决策的基本职能，如果一个政府能做到不使公共权流失，使公共权的应用达到边际权力与边际社会福利的一致，那么这样的政府就是服务型政府。
关键词 公共偏好区；公益性偏好；组织核；服务型政府
一、 公共决策与服务型政府
公共决策即公共选择是“为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学”。⑴“是一种研究政府决策方式的经济学或政治学”。⑵公共选择理论认为，公共选择理论有三个构成要素，即方法论上的个人主义，经济人，以及看作交易的政治。⑶它们把作为微观经济学理论基础的个人效用最大化的行为目标，用于分析政治生活领域中人的行为，认为人类社会存在两个市场，一个是经济市场，另一个是政治市场，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，“这些人的行动与经济学家研究的其他人的行动并无不同”，都是利己的经济人，其行为目标都是个人利益的最大化。⑷在本文的分析中，我采用的是个人主义⑸与集体主义相结合的研究方法，利己与利他相融合的行为假设，⑹得出人类社会的政治生活领域与经济生活领域虽然密切联系，但人们生活的政治领域并不是一个市场，而是一个委托——代理装置，从而得出与公共选择学派不同的结论。
现代社会的政府是一个公共组织，政府组识的功能就是进行公共决策。政府公共决策的内容大体可分为三大部分，第一部分是关于公共权力的维护与应用方面的决策，这部分决策就是要维护公共权的完整性和公共权实施的公平性与效率性。政府公共决策的第二部分是关于规范社会、经济发展环境方面的决策。通过这方面的公共决策为资源的均衡配置，协调发展提供制度保障；同时提供一个社会安宁，人与人、人与自然和谐相处的社会环境。第三部分是关于公共财政方面的决策，公共财政也就是国民收入的再分配功能。政府这三个部分的决策功能并不是孤立存在的，而是相互联系着，其中起主要作用的是公共权的维护和行使，如果一个社会存在公共权的流失，那么这个社会的各个方面就难以协调，国民收入的再分配就难以做到公平。
以公民的权益和社会福利为标准，可以将政府区分为三种类型，第一种类型的政府是掠夺型政府，也就是常驻的匪帮，⑺在掠夺型政府管理的社会是一个以暴力为基础的社会，政府以暴力为手段垄断了全部政治资源，并通过政治权的私有化获取公民的财富，以实现政治集团利益的最大化。第二种类型的政府是交易型政府，交易型政府类似于一个企业，具有独立的行为目标，交易型政府的职能虽然是提供公共品，但这种公共品首先是作为私人物品的形式而出现的，只是由于购买者是社会，这种产品到了消费领域才有了公共品的属性。但这些产品一旦有私人愿意购买，并且出价比社会更高，那么这些产品首先就卖给私人，这就是政府为利益集团服务。虽然交易型政府是依靠生产公共品满足社会对公共品的需求的政府，但政府的行为目标是政府官员利益的最大化，由于公共品的生产受个人利益最大化的制约，因而公共品的供给总是低于当时的社会条件所允许的最优状态。第三种类型的政府是服务型政府，服务型政府是按照公民的意愿组织而成的组织，其基本功能是根据公民的委托生产公共品的政治组织，服务型政府的目标是社会福利的最大化，⑻公民根据服务型政府的需求提供政府正常运作所必须的生活资料和资源。
二、公共决策的微观基础
㈠、偏好的个体差异与公共偏好区
偏好是指人们对客观对象的主观评价，这里的客观对象可以是生活资料、生产资料、货币等有形的东西，也可以是政策、思想、道德等观念形态。既然偏好是人的一种主观评价，因而不同的人的偏好总是表现出不同的特点，这就是偏好的个体差异。偏好的个体差异不仅表现在不同的个体之间，而且在同一个人身上表现出来，一个人在不同的年龄阶段，以及同一年龄阶段由于处于不同的环境中，在偏好上都会产生不同的特点。偏好虽然存在个体间的差异，但有的个体间差异可能很大，而另一些个体间的差异可能就少得多，这些人在偏好上存在某些相似性。假如这里有A、B、C三种不同的商品，由U1、U2、U3对这三种不同的商品进行评价，及确立各人的偏好顺序，其结果是：
U1： A ＞ B ＞ C
U2： A ＞C ＞B
U3： B ＞ A ＞C
从以上三人所示的偏好顺序中不难看出，虽然三者的偏好都有不同，但又都显示出不同程度的相似性。例如，U1、U2、U3都认为A＞C，U1、U3认为B＞C，U１、U2认为A＞B。因此个体间偏好的相似性也是一种普遍性，任何人的偏好不仅与他人不同，但人们也总是能够在偏好上找到自己的同类，即一群具有相似偏好的人。由此看来，偏好在个体间的差异性与群体内的相似性是人类偏好的一种基本属性，那种只有个体间的差异性没有群体内的相似性和只有群体内的相似性而没有个体间的差异性的偏好是根本不可能存在的。
我把多个人对同一对象在偏好上相似的地方，称之为这个群体的公共偏好区，在公共偏好区以外的偏好称之为这个群体的非公共偏好区，对于任何一个群体，他们的偏好系统都存在公共偏好区与非公共偏好区两大部分。公共偏好区的存在是不同的个体间可以合作的基础。
㈡、两种重要的偏好：私利性偏好与公益性偏好
前面我们假定，人们的偏好是独立完成的，在偏好的形成过程中，他除了自身的信息外，没有再去考虑他人的信息；同时还假定，局中人的偏好是同时做出的，他们对偏好的确立不存在时间的先后顺序，当然任何个人也就不知道别人的偏好函数是什么。因此，当人们确立自己的偏好时，这一偏好到底是处于某一群体的公共偏好区还是非公共偏好区，偏好的选择者首先并不知道，同时他也不关心这种结果。显然，这些假定并不符合偏好形成的实际，为了使理论更能逼近现实，现在我们将前面的假定予以放宽。在这里我们假定：
甲、人们的偏好是相互影响的；
乙、人们在确定偏好时，具有时间上的先后顺序；
丙、某一偏好是处于公共偏好区还是非公共偏好区，人们事先已掌握了主要的信息。
这是因为在现实中，一个人与其他人总是处于各种各样的联系中，因而人与人之间也总是存在相互影响。人们相互间的联系一般采取两种方式：对抗或者合作。如果一个人与他人的联系是处于对抗或非合作博弈中，那么这个人的偏好一定是处于非公共偏好区，一方了解另一方的信息其目的是为了击败对方，在群体中最大化个人的利益。合作这种联系形式则是另一种情形，一方利益的增长不是以损害另一方的利益为前提，而是通过合作这种形式实现群体福利的提高。这里又存在两种情况，一种情况是为了避免对抗导致最坏的结果的发生，双方选择了合作，这种合作的前提是双方的利益都能得到增长，如果合作的结果使一方的利益比采取对抗方式更差时，这种合作也就很难发生，因为利益受损的一方宁可选择对抗而不是选择合作。除此以外，合作还有另外一种情况，只要群体利益能得到改善，利益可以在群体中进行非均衡的分布。例如，一对热恋中的情侣，如果女方首先显示偏好，说她喜欢看戏，男方尽管平时没有这种爱好，他也可能根据女方的偏好显示及时调整自己的偏好，说他也喜欢看戏；如果男方先显示偏好，女方也可能根据男方的偏好显示及时调整自己的偏好。这种情况不仅在夫妻间、亲友间广泛存在，而且在各种各样的社会组织中普遍存在着。在一个有一定规模的组织中，要使利益在全体人员中实行完全均衡的分布，这是很难达到的。一个有发展前途的，充满生机的组织，一般会有一些人自觉地根据组织的偏好，根据大多数人的偏好自动调整自己的偏好。我把这种为了实现组织利益的最大化，自觉地调整个人的偏好以后所确定的偏好称为公益性偏好。同理，我把直接根据个人利益的最大化而确定的偏好称之为私利性偏好。而不管这种偏好是在非公共偏好区还是在公共偏好区。
因此，公益性偏好的一般含义是指将他人的偏好拉入自己的偏好体系中，这种偏好的实现不仅能够给自己，而且主要能给他人带来正效用的偏好。这就是说，私利性偏好的实现主要是给自己带来效用的满足感，虽然有时一个人的效用的实现也可能给他人带来效用，但这种情况只是效用的外部性，还不是主体的一种自觉的行为。而公益性偏好恰恰在于能给他人带来效用，它是主体的一种自觉的、希望如此的行为。
公益性偏好的实现能使群体的总效用大于群体内个人效用的总和。
㈢、组织核
虽然公益性偏好与私利性偏好有严格的区别，但这种区别也是相对的，一种偏好在一定条件下是一种公益性偏好，而在另一条件下就可能是一种私利性偏好了。反之，一种偏好在一定条件下是一种私利性偏好，而在另一种条件下则可能是一种公益性偏好。例如，为了小团体的利益向上级行贿，这对小团体来说是一种公益性偏好行为，但这种行为在包括上级在内的更大的组织来说这就是一个私利性偏好。因此，判断一种偏好是公益性的还是私利性的，其标准就在于这种偏好一旦实现他希望产生的外部性是正的还是负的，如果一种偏好的实现在他希望的范围内产生正的外部性，那么这种偏好相对于这一范围而言就是一种公益性偏好，相反，如果一种偏好的实现对于某一群体会产生正的外部性还是负的外部性，我们的行为者并不考虑，那么这种偏好也就是私利性偏好。
由此看来，公益性偏好本身也有高低之分，那些能给更大范围内的人带来利益和只给小范围内的人带来利益的偏好，其公益性偏好一定高得多。 为了分析这种现象，我们采用一个新的概念，即公益偏好程度。公益偏好程度是衡量一种偏好公益性大小的标准。公益偏好程度表示同样是公益性偏好，有的偏好公益性程度要高一些，而另一些偏好公益性程度可能要低得多。有的人的利益与自己的利益密切相关，而另外的人与自己的利益则疏远一些，因此对于利益相关程度大的人相互间产生的偏好其公益性程度相对小一些，而利益相关程度小的人之间产生的公益性偏好这种偏好的公益性程度却相对较高。例如，一个教师不仅爱自己的孩子，爱自己的学生，同时也爱邻居的孩子，但这种爱所体现的公益偏好程度却有很大的不同。
公益性偏好是组织的形成、发展和演进的基石。现实生活中的人总是属于不同的组织，孤立存在的个人是不可能存在的。人们为什么选择组织，这是因为组织行为比个人行为可以节省行动的成本，这就是组织的规模效益。但也不是随便加入一个什么组织都可以给人带来效益，因此究竟参与何种组织，人们首先必须选择，而选择的标准就是尽可能与具有共同偏好即公共偏好高的人结合在一起，这就形成了组织。而组织一旦形成以后，组织的运作也不可能保证给组织成员带来完全相等的利益，有的人的利益可能增进得多些，另一些人的利益可能增进得少些。只要组织的存在比脱离这个组织能给当事人带来更多的利益，人们就会对组织产生一种认同，自觉地把组织的偏好作为自己的偏好，这就是公益性偏好，当这种偏好被这个组织中的多数人所实施时，这个组织就会产生一种群体意识，从而形成组织的稳定结构。这种群体意识对于企业来说就是企业文化，对于国家就是民族精神。由于在组织内由个体的公益偏好所构成的公共偏好区对于组织来说具有特殊的意义，我们把组织内的这个公共偏好区称为组织核。组织核是组织的一种质的规定，是一个组织与其他组织区别的标志，组织核表示这个组织的存在，同时也规定着这个组织发展和变化的轨迹。
组织核与公共偏好区是一个既有联系又有本质差异的概念，组织核一定是一个公共偏好区，但不是人们的所有公共偏好区都能构成组织核。组织核与公共偏好区的区别主要在以下几点
1、公共偏好区是人类的一种自发状态，而组织核则是人们有意识、有目的的形成的。我与一个素不相识的人有相似的偏好，也就是说，我们之间存在一个公共偏好区，但这个公共偏好区并不构成组织核。
2、公共偏好区的行为主体一般是从个人利益出发的，他的目标函数中并不考虑他人的利益，因而这里的公共偏好只是包含在个性中的共性。而构成组织核中的行为主体则一开始就将组织的共同利益作为自己的行为目标，或根据组织的目标函数适当修正个人的偏好，因此，构成组织核的公共偏好是一种公益性偏好。
3、二者的社会功能也不同。公共偏好区是合作的基础和前提，所谓“臭味相投”就属此类，由于个人偏好的易变性，这种合作也就不可能是稳定的。而组织核则是合作的结果，同时也是深化合作的条件。由于利益的相互依存性，以组织形式存在的合作也就相对稳定。
组织核在组织中的地位是极为重要的，他就像细胞核对于细胞，或整个生命有机体一样，它决定着这个组织的性质和基本功能，决定着这个组织存在和发展的基本方式。各种不同性质的组织，其区别就在于组织核的不同，构成企业组织的组织核，是由对利润以及与此有关的物质利益有着强列偏好的个人结合而成的统一体，而社会组织的内核，则应由具有社会偏好的人所构成。
不仅个人与个人之间通过他们之间的公共偏好而形成组织，而且组织与组织之间也是通过公共偏好而联系起来的。组织与组织间的联系有两种类型，一种是隶属关系，另一种是包含关系。具有隶属关系间的组织间的联系是比较紧密的，如企业间的科层关系。组织的包含关系是指组织间的联系不够紧密，各个组织具有很大的独立空间的联系形式。如政府与企业、家庭间的联系就是如此。从组织联系的角度考察，人的公益性偏好也就有了新的特点，这就是处于上一个层次的人必须把下一个层次的人的偏好函数作为自己偏好确定的因变量，这就是说，上一层次的人员比起其下属机构来具有更强的公益性偏好，这样组织间连接的链条才不会断裂。
在组织的包含关系中最典型的是政府，政府与企业、家庭间不是直接用利益联系起来的，政府不是为某一个企业服务的机构，企业也不存在直接向政府提供资源的责任，政府的存在是为了向公民提供公共品，而对公共品进行决策即公共决策要求政府组织的人员比起其他组织的人员具有更强的公益性偏好，因为他的偏好的确定，已不是只考虑一部分的偏好，而是要综合全社会所有的个人和组织的偏好，只有具有这样偏好的人所进行的公共决策才能体现全社会的偏好，根据这种决策提供的公共品才能真正做到社会公平、全民共偿，只有这样的政府才能称之为服务型政府。因此，政府组织的组织核比起其他任何组织来其组成人员的公益性偏好程度都要高。如果政府组织中的人公益偏好不够广泛，而是偏好于某一部分组织、某一部分人的利益，那么，这样的政府就不是全民利益的代表，而只是在守护某个集团的利益。由这样的政府所做出的决策也就不是公共决策，而是一种在政府决策掩饰下的私人决策。
㈣、公共决策型人力资本与政府组织的内核
现在我们以公益偏好程度为标准对我们周围的人进行分类。现以一个人所具有的全部资源，包括物力，财力，智力资源作为一个人确立偏好的物质基础，如果一个人愿意把他的全部资源都用于为公众服务，那么这个人的公益偏好程度为１，如果一个人把他的全部资源都用于谋取个人私利，那么这个人的公益偏好程度为０，如果一个人用其资源的一半为公众谋利益，我们将这种人的公益偏好程度记为１／２。这样我们就可以将社会中的个人分为以下几类：
纯公益偏好者 D = 1
纯私利偏好者 D = 0
强公益偏好者 D > 1/2
强私利偏好者 D ＜ 1/2
中性偏好者 D = 1/2
政府是一个专门为社会提供公共品，对公共品的生产与分配进行决策的公共决策组织，这样政府组与其他组织比较就有了两个显著的特点：首先，政府供给社会的公共品是公平地提供给全体公民消费的，它既不能允许交换，更不能允许将其占为己有。其次，政府提供的公共品既是公共决策的结果，同时又是公共决策的条件。例如，公共权力是公共决策的结果，同时又是公共权实施的条件，公民将公共权委托给政府行使，公共权就成了政府进行公共决策的主要资源，政府将税收集中到政府手里取成了公共财产，这些集中起来的公共资源同样成了公共决策的重要条件。然而，公共决策和公共品流通的这些特点同时也就隐藏着违背公共决策性质的可能性，由于公共品的有用性、创利性和向私人物品转化的潜在性，只要条件允许，这些公共品，甚至整个决策过程都可以成为一种私人物品或成为谋取私利的一个条件。
为什么公共品转化为私人物品的可能性能转化为现实性呢？这是因为政府与公民的关系与企业与企业的关系不同，两个企业间的关系是独立的市场行为主体间的关系，双方的权利和责任是平等的，而政府与公民间不是两个平等的行为主体，而是一种委托——代理关系，当公民将公共权委托给政府时，由于委托人过于分散，委托人的搭便车行为，信息的非对称性，监督政府所需要的专有知识等方面的不足，政府可以轻而易举地将公权私用。同时，当政府掌握了公共权这种资源后，还可以用这些公共权去贿赂一部分委托人，这样不仅使委托人之间产生分化，而且由于政府官员与部分委托人形成了一个强有力的利益集团，从而使绝大多数委托人的利益边缘化，泡沫化。如何克服在公共权的使用中委托人被边缘化的问题，现代社会提出了许多解决的办法，例如，竞选制，任命制，罢免制，监督制等等，虽然这些办法都是必要的，但应用的效果都不十分理想。现在我试图以公益性偏好为理论依据来分析这个问题。
我们知道，政府是一个具有很大规模的社会组织，这在一个国家内具有唯一性，这就要求构成政府的组织核应具有特殊的要求，这种要求就是这个组织核中的人员必须把全体公民的利益作为自己确立偏好的因变量，也就是说构成政府组织核中的人应有比其他任何组织中的人具有更高的公益性偏好。我把这些自觉地把公民福利的提高作为自己的效用函数，同时又具有从事公共决策所需的专门知识与专业技能的人称为公共决策型人力资本。有了这一基本认识后，那么公共决策的首要问题就归结为社会对公共决策型人力资本的需求与供给问题，而公共决策型人力资本的形成与配置机制，也就理所当然地成了公共决策的微观基础。
