内容提要：在我国，乡镇之所以背负沉重债务，主要原因是乡镇政府大量投资高风险项目。这种冒险的投资动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金，以此作为官位晋升或保住职位的赌注。而上级政府设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制是为了最大限度地榨取制度租金。乡镇主要负责人由上级政府考察任命，乡镇财政收支的基数和范围由上级财政确定。这些都成为上级政府控制和支配乡镇政府的权力基础。
关键词：乡镇债务、财政考核、制度租金
一、引言：乡镇为什么负债累累
经过20世纪80年代短暂的平静，乡村治理自90年代以来再度出现严重危机。除利用集体产权干预农户生产经营、撕毁承包合同、侵占农民土地外，一些乡村组织以各种方式对农民强征强收，以致引发干群关系对立、农民围攻乡镇干部甚至砸毁乡镇政府的事件时有发生。直到2002年中央政府全面推行农村税费改革、2004年大幅度降低农业税税率后，地方政府掠夺之手才暂时得以捆住，与农民的紧张关系才略有缓和。
本文讨论乡村治理中出现的另一危险现象，即沉重的乡镇负债问题。乡镇负债大部分是乡镇政府对银行、信用社和上级财政的欠款。由于其公有产权性质，银行和信用社没有激励追讨债务，资不抵债的乡镇政府仍在继续运行。这样，乡镇负债就不如农民负担问题引人注目。然而，乡镇负债暴露了乡镇政府滥用社会资源和政府信任、严重的短期化行为、以及上级政府可以向下级政府榨取租金等系列问题，成为说明当前政府管理体制存在着根本性缺陷的一个重要例证。而且，在目前中央政府关于化解乡村债务的政策尚未明朗的情况下，基层政府为消减债务可能侵犯农民利益、加剧干部腐败、激化社会矛盾（朱钢，2004）、甚至动摇土地承包经营责任制①。因此，乡镇债务会成为今后恶化政府与农民关系的潜流。
乡镇债务自20世纪90年代初开始形成，至90年代末期才引起关注。此时，相当部分乡镇因债务数额过于庞大而积重难返。在笔者调查的湖南桃源县，40个乡镇总计负债11.49亿元，平均每个乡镇负债2900万元。全县每个乡镇都负债，其中，负债1000万元以上的有23个，负债2000万元以上的有15个，乡镇负债最高的达10933万元。在本研究样本调查点，6个乡镇负债总额达22689.61万元，平均每个乡镇负债3781.6万元，相当于这6个乡镇平均财政收入396.23万元的9.54倍（见表1）。此外，孙自铎（2001）和祝保平（2001）在安徽的调查、邱运斌（2001）在湖南的调查、姜安荣（2001）在福建的调查、谢子平和王艳敏（2003）在江西吉、赣地区的调查都证实了乡镇负债的普遍性和严重性。
乡镇为什么负债累累？已有的调查将原因归之为乡镇政府盲目兴办乡镇企业、脱离实际投资公共项目、完成上级各项达标工程等（孙自铎，2001；邱运斌，2001），因为乡镇债务大部分源于集体企业亏损破产、道路水利建设及教育"双基"达标。在所调查的6乡镇中，乡镇债务也主要来自乡镇企业、与乡镇企业密切相关的合作基金会、以及教育达标工程（见表2）。问题是，事前，乡镇政府知道乡镇企业和合作基金会属高风险项目，上级政府指定的达标工程也注定得不偿失。在明知必将陷入债务泥潭的情况下，乡镇政府到底受何种动机驱使，仍要兴办这些高风险和低效率项目？
本文认为，乡镇之所以背负沉重债务，主要原因是乡镇政府大量投资高风险项目。这种冒险的投资动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金，以此晋升官位或保住职位。而上级政府设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制，是为了最大限度地榨取制度租金。乡镇主要负责人由上级政府考察任命，乡镇财政收支的基数和范围由上级财政确定。这些都成为上级政府控制和支配乡镇政府的权力基础。
本文接下来的内容是这样安排的。第二部分考察乡镇政府的性质，说明乡镇政府为什么容易受上级政府控制和支配；第三部分是模型，分析乡镇政府在财政考核下的投资行为、以及索取项目租金面临的约束条件；第四部分解释当制度租金存在时乡镇政府为什么更趋向于投资高风险项目、上级政府为何要榨取制度租金。同时，用已有的命题解释所调查的乡镇产生大量债务的主要原因；第五部分总结全文。
